Gestión indirecta
Es la externalización del servicio a través de una licitación pública. La empresa adjudicataria presta el servicio según se defina en el pliego de condiciones técnicas y administrativas y según su propia oferta. La exigencia del servicio, la picaresca de las empresas, el tipo de personal, la coordinación con la limpieza viaria y la recogida de trastos obligan al ayuntamiento a destinar recursos técnicos adecuados y suficientes para una buena definición del servicio y su posterior gestión.
Ventajas
- El servicio es desarrollado por una empresa especializada.
- Disminuimos la plantilla pública evitando el efecto negativo del "funcionarismo".
- Permite a la administración despreocuparse, teóricamente, de un servicio que puede resultar complejo y conflictivo. Aunque siempre es el último responsable.
- Disponer de la capacidad de endeudamiento que tienen las grandes empresas de servicios y que muchos ayuntamientos no tienen.
Estas ventajas tampoco son muy significativas en el Puerta a Puerta ya que el ayuntamiento necesariamente ha de hacer un seguimiento intensivo del servicio y el sistema de recogida puerta a puerta no necesita grandes inversiones.
Desventaja
La principal desventaja es la poca agilidad en el servicio en el caso que haya problemas en la ejecución del contrato por parte de la empresa. A pesar de que hay herramientas suficientes para hacerlo, sobre todo es debido a cuestiones de gobernabilidad, especialmente en municipios donde la recogida se haya politizado.
Otro problema típico es la solicitud, por parte de la empresa, de ampliar el contrato aduciendo que ha tenido que implantar más equipos de los previstos en la oferta. En este caso, es importante que el pliego de condiciones se haya definido según servicios y no equipos. En el primer caso es responsabilidad de la empresa el dimensionamiento de los equipos. Si la definición del servicio se ha hecho según equipos, la empresa podrá reclamar la compensación económica si requiere más equipos de los previstos inicialmente.
Pliego de condiciones
Debemos realizar un pliego de condiciones para sacar a licitación el desarrollo del servicio Puerta a Puerta. A continuación os mostramos los aspectos más importantes de un pliego técnico de condiciones.
Definición de los servicios
Este apartado es clave, ya que definen el qué, el cómo y el cuándo se ha de hacer. A partir de esta definición las empresas concursantes deberán proponer su oferta, y será cuando se supere la cantidad de servicios definidos en este apartado que la empresa podrá solicitar una ampliación del contrato, nunca en el caso de que para hacer el servicio definido, la empresa requiera más equipos de los ofertados (éste sería un caso de infradimensionamiento de la oferta). Así, se definirán el número de portales a recoger (unifamiliares y plurifamiliares si se precisa), frecuencias de recogida por fracción, horario del servicio y horario máximo de finalización, número de áreas de emergencia y frecuencia de recogida de éstas.
Para una buena imagen del servicio, es necesario que el vaciado de las áreas de emergencia sea selectivo y de frecuencia preferiblemente diaria, y siempre explicitando que nunca se va a poder mezclar material del área de emergencia, ya que si el servicio lo hace, aunque sea en este único punto, se pierde la credibilidad ante la ciudadanía.
Se incluyen los destinos de las fracciones recogidas y con las condiciones y horarios de entrega. Si los destinos pueden variar, es interesante definir radios territoriales dentro de los cuales estarán los gestores correspondientes.
También se pueden establecer las condiciones de prestación del servicio (que dejen las tapas de los cubos destapadas para indicar que se ha pasado a recoger; cuáles son los niveles de impropios aceptables para recoger; la obligación de dejar etiquetas en los paquetes de residuos incorrectos; devolver los cubos en el lugar donde se han recogido, etc.)
Medios materiales
Si el ayuntamiento aporta los vehículos y la maquinaria de transferencia, se deben definir cuáles son sus características de manera que la oferta se adapte a éstos. Si tiene capacidad inversora suficiente (los costos de los vehículos y maquinaria con que se realiza el PaP son bajos), es más económico adquirirlos directamente con un concurso que hacerlo a través de la empresa. Ésta, además de los correspondientes gastos financieros, añade costes generales y beneficio industrial. Además, por la vía concurso se suelen obtener precios más ajustados que los que repercuten las empresas.
Si no se dispone de capacidad inversora pero sí de endeudamiento, es más económico adquirirlos mediante alguna fórmula de crédito; el interés es igual o menor que el que repercute la empresa pero sin cargar beneficio industrial ni gastos generales. La única ventaja de adquirirlos a través de la empresa es que se contabilizan como gasto corriente y no como inversión ni como endeudamiento.
Medios materiales fungibles
Si el pliego también contempla el servicio de limpieza viaria, permite definir si las bolsas de la viaria han de tener una imagen específica (con el PaP no habrá contenedores en la calle que habitualmente se usan para vaciar los capazos de la limpieza viaria), si se tienen que usar productos de limpieza altamente biodegradables y no disruptores hormonales, etc. A nivel de recogida, es interesante incorporar la obligación de usar biocombustibles de segunda generación, medir el consumo de agua, plantear la distribución de bolsas compostables a los comercios, editar los adhesivos de los contenedores de dos ruedas y las etiquetas-aviso de recogidas incorrectas, etc.
Medios materiales inmuebles
En el caso de que la empresa aporte los locales del servicio en régimen de alquiler o como inversión (el periodo de amortización puede superar el periodo contractual y subrogarse en la siguiente contrata), es necesario definir las características. Hay que prever espacio suficiente para estacionar todos los vehículos y limpiarlos (si se exteriorizan las limpiezas, se acostumbran a reducir las limpiezas previstas), espacio de almacenamiento y taller para contenedores, además de espacio de oficina y de vestuario de personal.
Si hay instalaciones de transferencia o similares y la empresa las debe mantener, también es necesario especificarlo
Mantenimiento
Habitualmente es el aspecto más descuidado, ya que permite ahorrar costes. Es interesante plantearlo como un aspecto independiente para hacer hincapié en que todos los mantenimientos de los vehículos, instalaciones y contenedores están incluidos en el precio de la contrata. Se concreta en la obligación de la empresa de elaborar y ejecutar un plan de mantenimiento para cada elemento y de mantener un registro.
Personal
La implicación del personal puede significar tener buenos o muy buenos resultados. La práctica de subrogaciones en el sector (se podría discutir si es aplicable en empresas en las que el servicio de recogida es una pequeña parte de su actividad empresarial) aporta un personal que necesita reciclaje profesional. Es necesario prever los contenidos mínimos de la formación y motivación (es interesante visitar las instalaciones de tratamiento de cada fracción para que valoren la importancia de su trabajo en relación a los impropios). En relación a las nuevas contrataciones (habitualmente es necesario ampliar la plantilla de recogida), es interesante incluir cláusulas sociales y de igualdad de género, así como que se hagan a través de la bolsa de trabajo municipal.
Cabe tener en cuenta que en las ampliaciones de personal son habituales las luchas intersindicales y las presiones de la empresa para controlar la afinidad del nuevo personal.
Planificación de los trabajos
Con la obligación de elaborar los cuadros de distribución de los equipos en cada uno de los servicios, se puede comprobar si se asigna personal suficiente para su ejecución. Si el servicio presenta estacionalidad, será necesario adaptarla a las planificaciones.
Coordinación
Definir un coordinador de la empresa y uno del ayuntamiento permite centralizar toda la comunicación entre éstos a través de un único canal. Ineludible cuando también se realiza el servicio de limpieza viaria. Esta coordinación debe permitir mejorar continuamente el servicio. El coordinador de la empresa ha de tener capacidad de decisión para poder ser efectivo a la hora de resolver incidencias y urgencias, y dar cuenta, en el momento que sucedan, al ayuntamiento.
Control de calidad
La implantación de un sistema de calidad permite objetivar la calidad del servicio. De otra manera, la subjetividad de las dos partes provoca que las percepciones de la calidad del servicio sean opuestas. El control no sólo se podrá hacer comprobando los registros del servicio, también a través de la capacidad de inspección de la administración.
Duración del contrato
Contratos cortos facilitan mantener la implicación de la empresa. Más allá de 4 años es fácil su acomodación. En el caso que haya amortizaciones que superen la finalización del contrato, se subrogan al siguiente.
Una mayor duración del contrato podría blindar el PaP de posibles cambios políticos. Pero la recogida se puede modificar igualmente atendiendo a nuevas necesidades (si implican reducción de personal y disminución de facturación por parte de la empresa, probablemente lo recorrerán judicialmente o buscando otra vía de compensaciones —como podría ser alargando el contrato—).
Presupuesto
Es preferible proponerlo con cierta generosidad. Los concursantes tienden a reducir el precio para ser más atractivos, pudiendo proponer precios por debajo del coste real. Esto será una fuente de tensión posterior cuando reclamen más dinero para realizar el servicio una vez ganado el concurso. Es importante que se disponga de un buen estudio económico previo para no caer en una dinámica de bajada de precios, que posteriormente se convertirá en bajada de servicios.
Facturación
Si se realiza recogida doméstica y comercial de manera segregada, se pueden separar los costes y facturarlo de manera diferenciada (tasa de basuras).
Para la intervención municipal es muy cómodo que la empresa facture mensualmente doceavas partes del contrato anual, pero para el seguimiento de la calidad del servicio es más interesante abonar únicamente los trabajos realizados y certificados. Así, en el pliego se debería obligar a la empresa a que en la oferta detallase los importes que corresponden a cada bloque de servicios (recogida selectiva de las áreas de emergencia, limpieza de contenedores, mantenimiento y limpieza de los vehículos, etc.).
Si la empresa de recogida no recibe los ingresos procedentes de los materiales recogidos selectivamente, no tendrá ninguna motivación para mantener bajos niveles de impropios. Aquí es interesante introducir en la facturación un sistema de pago fijo más un pago variable donde se repercute los ingresos de Ecoembes, Ecovidrio, y otros posibles ingresos.
Revisión de precios
Lo más sencillo es aplicar revisiones automáticas según el IPC automáticamente. Esto también permite protegerse de incrementos de costes salariales superiores.
Responsabilidad de la empresa
Es importante detallar que el contrato se ejecuta a cuenta y riesgo de la empresa, y que los daños causados por la empresa son responsabilidad de ésta.
Régimen sancionador
La introducción como motivos de faltas (leves, graves o muy graves) de los incumplimientos, nos facilita su aplicación y nos da mayor seguridad jurídica. A nivel práctico, a diferencia de las certificaciones que tienen un carácter más técnico, abrir expedientes sancionadores requiere una actitud política firme.
Lista de precios unitarios a presentar
Para evitar omisiones en las ofertas, es necesario detallar todos los precios unitarios que pueden ser necesarios de cara a futuras ampliaciones o modificaciones del servicio. De esta manera, se evitará entrar a discutir el número de equipos que son necesarios para realizar un determinado servicio y sólo se deberá aplicar el precio unitario modificado (coste de recogida de un portal, un área de emergencia, etc.).
Valoración de las ofertas
Los criterios de valoración de las ofertas se deben definir previamente y deben contener el máximo de objetivos posibles. Un buen estudio facilitará la valoración de los rendimientos de los equipos presentados.
Habrá que vigilar que la oferta no sólo se aguante sobre papel. Se ha de estar preparado para demostrar que un rendimiento de un equipo está sobredimensionado. En este sentido sería muy interesante disponer de rendimientos de tipos de servicios y equipos.
Conclusiones
La gestión indirecta da facilidades económicas ante la baja capacidad inversora o de endeudamiento del ente local y libera de la gestión del personal. Esto permite, en una recogida convencional, que el ayuntamiento pueda olvidarse del servicio. En el sistema puerta a puerta, no obstante, se requiere de la implicación constante del ayuntamiento, no sólo en la comunicación con la ciudadanía y en las campañas, sino también en la definición del servicio y en el control de su prestación.
En la gestión indirecta existe el riesgo que la Administración y la empresa persigan objetivos diferentes, una la calidad del servicio y la otra el máximo beneficio. Esta situación puede ser una fuente de conflictos si no están bien reguladas las reglas del juego.
Una de las opciones para poder aprovechar las ventajas de la gestión directa y las de la indirecta es articular una prestación del servicio mediante empresas públicas (o con capital mayoritariamente público). En estos casos se puede compatibilizar la capacidad de endeudamiento y la agilidad administrativa, con la proximidad y el mayor control sobre la gestión del personal, siendo responsabilidad de la Administración pública los objetivos de calidad y eficiencia económica en la prestación del servicio.
